Put Crne Gore ka članstvu u Evropskoj uniji: Od strateškog opredjeljenja do završnice pregovora

Evropski put Crne Gore predstavlja jedan od najznačajnijih političkih, ekonomskih i društvenih procesa od obnove državne nezavisnosti 2006. godine. Članstvo u Evropskoj uniji (EU) nije samo spoljnopolitički cilj države, već i okvir za sprovođenje reformi koje treba da unaprijede vladavinu prava, ekonomiju, ojačaju institucije i poboljšaju kvalitet života građana.

Za razliku od brojnih političkih pitanja oko kojih u crnogorskom društvu postoje duboke podjele, evropske integracije decenijama predstavljaju oblast oko koje postoji najširi društveni konsenzus. Gotovo sve vlade, bez obzira na politički sastav, zadržale su članstvo u Evropskoj uniji kao prioritet državne politike.

Crna Gora danas važi za najnapredniju među zemljama kandidatima sa Zapadnog Balkana. Upravo zbog toga evropske institucije, ali i države članice, posljednjih godina sve češće ističu da postoji realna mogućnost da postane naredna članica EU, ukoliko nastavi sa sprovođenjem reformi i ispuni završna mjerila u pregovaračkom procesu.

Ambasador Evropske unije Johan Satler ocijenio je nedavno da je proces pristupanja imao transformativni efekat na državu, te da je Crna Gora danas suštinski drugačija nego 2012. godine.

Iako se danas često govori o mogućem članstvu do kraja 2028. godine, evropski put Crne Gore traje gotovo dvije decenije. Riječ je o procesu koji je zahtijevao usklađivanje velikog dijela domaćeg zakonodavstva sa pravnom tekovinom EU, reformu institucija, jačanje pravosuđa, unapređenje javne uprave i sprovođenje brojnih ekonomskih i društvenih promjena.

Da bi se razumjelo đe se Crna Gora danas nalazi, potrebno je vratiti se na sami početak procesa evropskih integracija.

Od obnove nezavisnosti do statusa kandidata

Nakon referenduma o nezavisnosti održanog 21. maja 2006. godine, jedan od prvih spoljnopolitičkih prioriteta obnovljene države postalo je približavanje Evropskoj uniji. Već iste godine Evropska unija uspostavila je institucionalne odnose sa Crnom Gorom, dok su naredni koraci bili usmjereni ka uspostavljanju ugovornih odnosa koji predstavljaju osnovu procesa pristupanja.

Prvi veliki korak bilo je potpisivanje Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju (SSP) 15. oktobra 2007. godine u Luksemburgu, a stupio je na snagu 1. maja 2010. nakon ratifikacije svih država članica EU.

Ovim sporazumom uređeni su politički dijalog, trgovinski odnosi, saradnja u oblasti pravosuđa, ekonomije, zaštite životne sredine, obrazovanja i brojnih drugih oblasti. SSP predstavlja temelj svih odnosa između Evropske unije i države potpisnice prije punopravnog članstva.

Nakon što je Sporazum počeo da se primjenjuje, Crna Gora je nastavila sa reformama, a 15. decembra 2008. godine podnijela je zvaničnu aplikaciju za članstvo u Evropskoj uniji. Evropska komisija je potom sprovela detaljnu analizu spremnosti države kroz opsežan Upitnik koji je sadržao više hiljada pitanja o funkcionisanju institucija, zakonodavstvu, ekonomiji, pravosuđu i administrativnim kapacitetima. Na osnovu dostavljenih odgovora i procjene ostvarenog napretka, Evropski savjet je u decembru 2010. godine Crnoj Gori dodijelio status države kandidata za članstvo u Evropskoj uniji.

Dobijanje kandidatskog statusa predstavljalo je snažnu potvrdu da je država ostvarila značajan institucionalni napredak, ali i početak mnogo zahtjevnije faze procesa - pristupnih pregovora.

Otvaranje pregovora - početak najzahtjevnije faze

Pristupni pregovori između Crne Gore i Evropske unije zvanično su otvoreni 29. juna 2012. godine u Briselu. Time je Crna Gora postala prva država koja je pregovore vodila prema tada novoj metodologiji proširenja, u kojoj su poglavlja koja se odnose na vladavinu prava dobila centralno mjesto u čitavom procesu.

Pregovori nijesu klasični diplomatski razgovori o političkim kompromisima. Njihova suština jeste da država kandidat pokaže kako je sposobna da preuzme i primijeni kompletnu pravnu tekovinu Evropske unije – poznatu kao „acquis communautaire“ koja obuhvata desetine hiljada pravnih akata, propisa i standarda.

Kompletna pravna tekovina Evropske unije podijeljena je u 33 pregovaračka poglavlja koja obuhvataju gotovo sve oblasti života – od slobodnog kretanja robe, kapitala i ljudi, preko poljoprivrede, ribarstva i energetike, pa do zaštite životne sredine, javnih nabavki, finansijske kontrole i pravosuđa.

Svako poglavlje prolazi kroz nekoliko faza. Najprije se procjenjuje usklađenost domaćih propisa sa evropskim zakonodavstvom, zatim se definišu mjerila koja država mora ispuniti prije otvaranja ili zatvaranja poglavlja, a tek nakon što Evropska komisija i sve države članice ocijene da su obaveze ispunjene, poglavlje može biti privremeno zatvoreno. Za razliku od mnogih drugih kandidata, Crna Gora je veoma brzo otvorila veliki broj pregovaračkih poglavlja. Međutim, kako su reforme postajale složenije, tempo pregovora počeo je da usporava, posebno u oblastima koje se odnose na pravosuđe, borbu protiv korupcije i organizovanog kriminala.

Godine zastoja

Iako je Crna Gora u prvim godinama pregovora važila za najnaprednijeg kandidata u procesu proširenja i relativno brzo otvarala pregovaračka poglavlja, evropski put je od 2018. godine počeo da usporava. Najizraženiji zastoj zabilježen je u periodu od 2020. do kraja 2023. godine, kada pregovori praktično nijesu ostvarivali značajniji napredak. Tokom tog perioda nije privremeno zatvoreno nijedno novo pregovaračko poglavlje, što je predstavljalo najduži zastoj od početka pregovora 2012. godine.

Razloga za usporavanje bilo je više. Evropska unija primijenila je takozvanu klauzulu balansa (balance clause), prema kojoj napredak u svim ostalim oblastima zavisi od rezultata u poglavljima 23 i 24, koja se odnose na pravosuđe, vladavinu prava i borbu protiv korupcije. To je značilo da bez vidljivih reformi u tim oblastima nije bilo moguće zatvarati druga pregovaračka poglavlja. Dodatni izazov predstavljalo je prihvatanje nove metodologije proširenja 2020. godine, kojom je još snažnije naglašen značaj reformi u oblasti temeljnih prava i funkcionisanja institucija.

Istovremeno, proces su usporile i unutrašnje političke prilike. Česte promjene vlada, višemjesečne institucionalne blokade, nepopunjeni sastavi ključnih pravosudnih institucija, uključujući Ustavni sud i Sudski savjet, kao i usporeno sprovođenje reformi, doveli su do toga da evropske integracije nekoliko godina izgube dotadašnji zamah.

Poglavlja 23 i 24: Temelj evropskih integracija

Iako se pregovori o članstvu vode kroz 33 pregovaračka poglavlja, najvažnija su 23 – Pravosuđe i temeljna prava i 24 – Pravda, sloboda i bezbjednost. Upravo od napretka u ovim oblastima zavisi dinamika čitavog pregovaračkog procesa, zbog čega ih evropske institucije često nazivaju „srcem pregovora“.

Evropska unija je, na osnovu iskustava iz prethodnih proširenja, promijenila pristup pregovorima i odlučila da pitanja vladavine prava budu otvorena među prvima, a zatvorena među posljednjima. Cilj takvog pristupa jeste da države kandidati imaju dovoljno vremena da reforme ne ostanu samo na papiru, već da daju konkretne rezultate u praksi.

Za Crnu Goru to je značilo da će se uspjeh pregovora mjeriti prije svega nezavisnošću pravosuđa, efikasnošću institucija, borbom protiv korupcije i organizovanog kriminala, zaštitom ljudskih prava, slobodom medija i jačanjem povjerenja građana u institucije sistema.

Evropska komisija je tokom godina u svojim izvještajima kontinuirano ukazivala da je upravo u ovim oblastima ostvaren određeni napredak, ali da su potrebni vidljivi i održivi rezultati, naročito kada je riječ o procesuiranju slučajeva visoke korupcije i organizovanog kriminala.

Upravo su ova dva poglavlja predstavljala najveći izazov za svaku crnogorsku vladu od početka pregovora, bez obzira na politički sastav izvršne vlasti. 

Što obuhvata Poglavlje 23?

Poglavlje 23 odnosi se na pravosuđe i temeljna prava. U njegovom fokusu nalaze se nezavisnost, nepristrasnost i efikasnost sudova; reforma tužilaštva; borba protiv korupcije; zaštita ljudskih prava; sloboda izražavanja i medija; zaštita manjinskih prava; zabrana diskriminacije i unapređenje rada pravosudnih institucija.

Napredak u ovom poglavlju ne mjeri se brojem usvojenih zakona, već time da li građani imaju jednaku zaštitu pred zakonom i da li institucije rade bez političkog uticaja.

Što podrazumijeva Poglavlje 24?

Poglavlje 24 obuhvata pitanja pravde, slobode i bezbjednosti, uključujući: borbu protiv organizovanog kriminala; međunarodnu policijsku saradnju; upravljanje granicama; migracionu politiku; azil; borbu protiv trgovine ljudima; borbu protiv pranja novca; saradnju sa evropskim bezbjednosnim agencijama.

U ovoj oblasti Evropska unija posebno prati rezultate policije, tužilaštva i sudova, kao i njihovu međusobnu koordinaciju u procesuiranju najsloženijih krivičnih djela.

IBAR - prekretnica koja je vratila evropski zamah

Jedan od najvažnijih događaja u dosadašnjem procesu pristupanja bilo je dobijanje Izvještaja o procjeni ispunjenosti privremenih mjerila, poznatijeg kao IBAR (Interim Benchmark Assessment Report).

IBAR predstavlja dokument Evropske komisije kojim se ocjenjuje da li je država kandidat ispunila privremena mjerila u poglavljima 23 i 24. Pozitivna ocjena ne znači završetak pregovora, ali potvrđuje da je ostvaren dovoljan nivo reformi kako bi proces mogao da uđe u završnu fazu.

Nakon višegodišnjeg rada na ispunjavanju zahtjeva iz oblasti pravosuđa i vladavine prava, Crna Gora je u junu 2024. godine dobila pozitivan IBAR, što je ocijenjeno kao istorijski uspjeh evropskih integracija.

Evropski zvaničnici poručili su da je riječ o snažnom priznanju ostvarenog napretka, ali i podśetili da nakon pozitivnog IBAR-a slijedi još zahtjevniji dio posla - zatvaranje pregovaračkih poglavlja i sprovođenje reformi u praksi.

Evropski partneri naglasili su tada da Crna Gora ima priliku koju ne bi smjela propustiti, jer se prvi put nakon više godina otvorila mogućnost ubrzanog završetka pregovora.

Predśednica Evropske komisije Ursula fon der Lajen prilikom pośete Podgorici 31. oktobra 2023. godine poručila je da Crna Gora može postati naredna članica Evropske unije ukoliko nastavi reforme sadašnjim tempom, dok su predstavnici Evropskog savjeta više puta istakli da je država postala najuspješniji kandidat u procesu proširenja.

Novi zamah nakon IBAR-a

Dobijanjem pozitivnog IBAR-a otvorena je mogućnost da Crna Gora počne zatvaranje većeg broja pregovaračkih poglavlja. To znači da će fokus u narednom periodu biti usmjeren na dokazivanje da se evropski standardi dosljedno primjenjuju u svim oblastima, od finansijske kontrole i javnih nabavki, preko zaštite životne sredine, do konkurencije, poljoprivrede i energetike.

Evropska komisija naglašavala je da je završna faza pregovora često i najzahtjevnija, jer podrazumijeva ne samo donošenje novih zakona već i njihovu punu primjenu, kontinuirano praćenje rezultata i potvrdu svih država članica Evropske unije da su uslovi ispunjeni.

Upravo zbog toga naredne godine smatraju se presudnim za ostvarenje strateškog cilja kojem Crna Gora teži gotovo dvije decenije - punopravnom članstvu u Evropskoj uniji.

Na pragu članstva

Gotovo dvije decenije nakon što je evropske integracije postavila kao jedan od ključnih državnih prioriteta, Crna Gora nalazi se u završnoj fazi pregovora o članstvu u Evropskoj uniji. Put od potpisivanja Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, preko sticanja statusa kandidata i otvaranja pregovora, do dobijanja pozitivnog IBAR-a pokazao je da je riječ o procesu koji je istovremeno zahtijevao političku volju, institucionalne reforme i dugoročnu posvećenost evropskim standardima. U međuvremenu se mijenjala i sama Evropska unija. Nakon godina u kojima je politika proširenja bila u drugom planu, geopolitičke okolnosti vratile su proširenje među prioritete evropske politike. Zbog toga se danas češće nego ranije govori o realnoj mogućnosti da upravo Crna Gora postane prva naredna članica Evropske unije iz regiona Zapadnog Balkana.

Međutim, evropski zvaničnici gotovo jednoglasno upozoravaju da završetak pregovora neće zavisiti od političkih obećanja niti od ambicioznih rokova, već isključivo od rezultata reformi. 

Evropska komesarka za proširenje Marta Kos poručila je u junu ove godine da je Crna Gora ostvarila značajan napredak na evropskom putu, ali da predstoji završni dio procesa koji zahtijeva isti nivo posvećenosti reformama. 

Zato će naredne godine biti odlučujuće, ne samo za zatvaranje preostalih pregovaračkih poglavlja, već i za potvrdu da su vladavina prava, efikasne institucije i odgovorno upravljanje postali trajne vrijednosti crnogorskog društva. 

Ovaj tekst nastao je u okviru projekta „Spremni za EU“, koji podržava Opština Bar u okviru Javnog konkursa za raspodjelu sredstava za projekte nevladinih organizacija za 2026. godinu. Sadržaj ovog teksta isključiva je odgovornost NVU Eduko Plus i ne odražava nužno stavove donatora.