ASK: Zakoni o ANB-u i unutrašnjim poslovima nose ozbiljne koruptivne i institucionalne rizike

Agencija za sprečavanje korupcije donijela je mišljenja na Zakon o Agenciji za nacionalnu bezbjednost i Zakon o unutrašnjim poslovima, imajući u vidu, kkao su naveli, njihov poseban značaj za domaću javnost, ali i pažnju koju ovim propisima posvećuje Evropska komisija.

U mišljenjima ASK ocjenjuje se da su pojedina rješenja iz Zakona o ANB-u i Zakona o unutrašnjim poslovima nose ozbiljne koruptivne i institucionalne rizike.

Iz ASK su upozorili da široka diskreciona ovlašćenja, koncentracija odlučivanja i nedovoljno snažni mehanizmi spoljne kontrole mogu otvoriti prostor za politički uticaj, arbitrarnost i zloupotrebe, zbog čega preporučuje jačanje nezavisnog nadzora, veću transparentnost i preciznije normiranje spornih odredbi.

"Ovi zakoni imaju poseban značaj za funkcionisanje bezbjednosnog sektora, jer uređuju oblasti od ključnog značaja za zaštitu nacionalne bezbjednosti, rad policijskih struktura i jačanje institucionalne odgovornosti. Kroz pravovremeno prepoznavanje potencijalnih rizika u ovim propisima Agencija jača mehanizme odgovornosti, integriteta i efikasnosti organa i institucija koji imaju ključnu ulogu u očuvanju bezbjednosti i povjerenja građana", navodi se u saopštenju ASK-a.

Zakon o ANB-u: „Korak unazad“ u pogledu sudske kontrole rada ANB-a, olašćenje za odobravanje mjera zasniva se na opštim i nedovoljno preciziranim kriterijumima

ASK upozorava da pojedina rješenja iz novog Zakona o Agenciji za nacionalnu bezbjednost nose značajne koruptivne i institucionalne rizike, posebno u oblastima tajnog nadzora, zapošljavanja i javnih nabavki.

Analiza odredbi Zakona o Agenciji za nacionalnu bezbjednost, kako navode, ukazuje na određene sistemske izazove koji se odnose na širinu diskrecionih ovlašćenja, koncentraciju nadležnosti u okviru rukovodstva Agencije i relativno ograničen obim spoljnog nadzora. 

"Takav normativni okvir može uticati na nivo transparentnosti, institucionalnu ravnotežu i percepciju nezavisnosti u primjeni ovlašćenja. Ovi izazovi su posebno vidljivi i osjetljivi u oblastima tajnog nadzora, zapošljavanja, disciplinske odgovornosti i javnih nabavki, gdje su mehanizmi kontrole u većoj mjeri oslonjeni na interne procedure, dok prostor za dodatno jačanje spoljnog nadzora ostaje otvoren kroz preciznije normiranje i unapređenje kontrolnih mehanizama", ističu u ASK-u.

Cilj mogućih izmjena, dodaju, bio bi dalji razvoj uravnoteženog odnosa između efikasnog djelovanja u oblasti nacionalne bezbjednosti i dosljedne primjene principa vladavine prava, institucionalne odgovornosti i prevencije svih potencijalnih rizika od zloupotreba javnih ovlašćenja.

Opravdana je primjedba civilnog sektora, navodi se u mišljenju, da Zakon predstavlja „korak unazad“ u pogledu sudske kontrole ANB-a, što se može smatrati pravno utemeljenim, jer novi Zakon "značajno proširuje operativna ovlašćenja Agencije, uključujući korišćenje lažnih identiteta i isprava, osnivanje fiktivnih firmi, prikrivanje vlasništva i prikriveno korišćenje imovine i usluga, bez istovremenog jačanja nezavisne sudske kontrole nad primjenom tih mjera". 

"Umjesto jačanja spoljnog nadzora, zakon predviđa da pravila sprovođenja ovih mjera donosi direktor ANB-a uz saglasnost Vlade, čime kontrola ostaje unutar kruga izvršne vlasti. Takvo rješenje može biti problematično sa aspekta zaštite ljudskih prava i evropskih standarda, jer širenje tajnih ovlašćenja bez proporcionalnog jačanja sudskog nadzora povećava rizik od zloupotreba, posebno imajući u vidu da su podaci o primjeni ovih mjera označeni stepenom tajnosti, zbog čega građani često nemaju saznanje da su bili predmet nadzora niti mogućnost da traže sudsku zaštitu", pojasnili su.

Kako se navodi u mišljenju ASK, jedan od ključnih rizika vezanih za Zakon o ANB odnosi se na široku diskreciju u odlučivanju. Ovlašćenje za odobravanje mjera, kako pojašnjavaju, zasniva se na opštim i nedovoljno preciziranim kriterijumima, poput „osnova sumnje“ i „ugrožene nacionalne bezbjednosti".

Takva formulacija, kako su ocijenili, ostavlja značajan prostor za subjektivno tumačenje, što može dovesti do neujednačene prakse i potencijalnih zloupotreba. 

"Dodatni rizik proizilazi iz same prirode mjera tajnog nadzora. Riječ je o posebno osjetljivoj oblasti koja podrazumijeva zadiranje u prava i slobode pojedinaca, uz istovremeno ograničenu transparentnost postupka. Upravo ta zatvorenost povećava vjerovatnoću da eventualne nepravilnosti ostanu neotkrivene. Posebno značajna i koncentracija odlučivanja u rukama jednog nosioca funkcije u određenim slučajevima. Takvo rješenje povećava izloženost neformalnim uticajima, političkom pritisku i selektivnom postupanju, čime se dodatno pojačava koruptivni rizik. Kombinacija ovih faktora može dovesti do slabljenja efektivne sudske kontrole, pretvaranja postupka u formalnost kroz rutinsko odobravanje, smanjenja pravne sigurnosti i povećanog rizika od zloupotrebe ovlašćenja u oblasti koja je već visoko osjetljiva", ističu iz ASK.

Koruptivni rizik u ovom normativnom rješenju, navodi se u mišljenju ASK, ne proizilazi iz jednog elementa, već iz kombinacije široke diskrecije, osjetljive prirode mjera i koncentracije odlučivanja. 

"Unapređenje sistema zahtijeva uspostavljanje ravnoteže između efikasne zaštite nacionalne bezbjednosti i snažnih kontrolnih mehanizama koji sprečavaju zloupotrebe", istakli su.

U pomenutom Zakonu utvrđeno je da fizičko lice koje smatra da mu je radom ovlašćenog službenika Agencije, u okviru primjene zakonskih ovlašćenja, povrijeđeno neko pravo, sloboda ili da mu je nanesena šteta, može podnijeti pritužbu direktoru Agencije. 

"U ovom članu postoje određeni sistemski rizici koji proizilaze iz činjenice da se ključni dio zaštite prava odvija unutar institucionalnog sistema koji je hijerarhijski i funkcionalno povezan sa organom čiji se rad preispituje. Direktor Agencije odlučuje o pritužbi na rad svojih službenika, što otvara prostor za institucionalnu pristrasnost, tzv. „zaštitu sistema", gdje postoji rizik da se nepravilnosti umanjuju ili opravdavaju radi očuvanja integriteta institucije, umjesto da se objektivno utvrde činjenice. Dodatno, ovlašćenje direktora da samostalno uređuje način postupanja po pritužbama stvara prostor za proizvoljno normiranje i neujednačenu praksu, što može dovesti do selektivnog postupanja i smanjene pravne sigurnosti", navodi se u mišljenju ASK.

Direktor Agencije za nacionalnu bezbjednost imenuje se na mandat od pet godina i može biti ponovo imenovan, pri čemu član 39 predmetnog Zakona ne propisuje ograničenje broja uzastopnih imenovanja. To znači, ocjenjuju u ASK-u, da ista osoba može obavljati ovu funkciju u više mandata, ukoliko svaki put dobije ponovnu podršku za imenovanje.

"Neograničena mogućnost ponovnog imenovanja direktora Agencije stvara značajan institucionalni rizik, jer omogućava dugoročno zadržavanje jedne osobe na čelu bez jasnog ograničenja mandata. U odnosu na međunarodne standarde, ovakvo rješenje odstupa od preporuka Venecijanske komisija i GRECO, koje naglašavaju da rukovodeće pozicije u osjetljivim bezbjednosnim i antikorupcijskim institucijama treba da budu ograničene jasnim mandatom ili brojem uzastopnih imenovanja kako bi se spriječila koncentracija moći", naglasili su.

Član 45 Zakona propisuje da se radni odnos u Agenciji može zasnovati bez sprovođenja javnog konkursa, pri čemu se radna mjesta koja se popunjavaju na taj način određuju internim aktom o organizaciji i sistematizaciji. Odluku o zapošljavanju donosi direktor Agencije.

"Ovakvo rješenje nosi visok nivo rizika sa aspekta transparentnosti i integriteta zapošljavanja, jer isključivanje javnog konkursa ograničava konkurenciju i javnu kontrolu nad procesom izbora kandidata. Time se može otvoriti prostor za nepotizam, politički uticaj i zapošljavanje po ličnim ili lojalnim vezama umjesto po stručnim i objektivnim kriterijumima", navodi ASK.

Dodatni rizik, ističu, proizilazi iz činjenice da direktor Agencije ima široko diskreciono ovlašćenje da samostalno odlučuje o zasnivanju radnog odnosa, što stvara koncentraciju moći u jednom licu bez adekvatnih mehanizama spoljne kontrole. 

"Kada se tome doda mogućnost da se internim aktom unaprijed definišu radna mjesta koja se izuzimaju iz javnog oglašavanja, povećava se rizik proizvoljnog proširenja ove kategorije i slabljenja merit sistema, što je u suprotnosti sa međunarodnim antikorupcijskim standardima koji insistiraju na transparentnosti i jednakom pristupu zapošljavanju u javnom sektoru", precizira se u mišljenju ASK.

Prema članu 83 Zakona, za potrebe Agencije ne primjenjuju se propisi o javnim nabavkama, uključujući i one koje ne predstavljaju bezbjednosni karakter. 

"Izuzimanje Agencije iz sistema javnih nabavki stvara visok rizik od netransparentnog trošenja javnih sredstava, jer se uklanjaju ključni mehanizmi kontrole kao što su konkurencija među ponuđačima, javnost postupka i mogućnost revizije odluka. Time se značajno povećava prostor za favorizovanje određenih dobavljača, namještanje ugovora i preplaćivanje roba i usluga", naveli su iz ASK.

Zakon o unutrašnjim poslovima: Visok stepen koncentracije ovlašćenja u rukama ministra

Agencija za sprečavanje korupcije, po pitanju Zakona o unutrašnjim poslovima, ocijenila je da pojedina rješenja nose ozbiljne koruptivne i institucionalne rizike, posebno u oblastima imenovanja, odlučivanja po pritužbama, bezbjednosnih provjera, zapošljavanja i javnih nabavki.

Agencija preporučuje razmatranje izmjena određenih članova u cilju otklanjanja normativnih koruptivnih rizika, kao i njihovo usklađivanja sa domaćim zakonodavstvom, preporukama Evropske komisije, GRECO-a i relevantnim međunarodnim standardima. 

Na osnovu analize člana 30 predmetnog Zakona koji uređuje sastav i imenovanje Etičkog odbora, identifikovani su, navode iz ASK, institucionalni koruptivni rizici, prije svega zbog činjenice da ministar ima odlučujuću ulogu u imenovanju predsjednika i svih članova Odbora, što može, ocijenili su, otvoriti prostor za politički uticaj na rad tijela koje bi trebalo da bude nezavisno u nadzoru primjene Kodeksa policijske etike.

Takođe, članom 44 Zakona propisuje se da policijski službenici mogu koristiti uređaje za audio-vizuelno snimanje radi zaštite bezbjednosti lica i imovine, kontrole zakonitosti primjene policijskih ovlašćenja i sopstvene zaštite, pri čemu uređaji moraju biti vidno istaknuti, a lice prema kojem se ovlašćenja primjenjuju, kada to okolnosti dozvoljavaju, treba da bude obaviješteno o snimanju. Osim toga, predviđeno je da se snimci koji se ne koriste u postupcima u skladu sa  posebnim zakonima uništavaju u roku od 90 dana od dana nastanka. 

"Međutim, u ovakvom normativnom okviru nesporna je činjenica da nijesu propisane jasne sankcije niti mehanizmi kontrole u slučaju nepostupanja po obavezi uništavanja snimaka, što može otvoriti prostor za njihovo neovlašćeno zadržavanje, selektivnu upotrebu ili zloupotrebu, kao i potencijalne neformalne uticaje na tok postupaka i zaštitu prava građana", mišljenja je ASK.

Kao problematično ASK izdvaja i da se članom 65 pomenutog zakona, propisuje da se lice o kojem su podaci prikupljeni bez njegove saglasnosti, a koji nijesu brisani u zakonom propisanom roku, obavještava o tome, ali samo ukoliko to dopušta priroda policijskog posla.

"U ovakvom rješenju prepoznaje se umjeren normativni i institucionalni rizik, jer formulacija „ako to dopušta priroda policijskog posla“ nije dovoljno precizna i ostavlja širok prostor za diskreciono odlučivanje, što može dovesti do selektivne primjene obaveze obavještavanja, smanjene transparentnosti i ograničene zaštite prava lica na koja se podaci odnose", navode oni.

Iz ASK problematizovali su i članove koji se odnose na zasnivanje radnog odnosa policijskih službenika, uključujući opšte, posebne i bezbjednosne kriterijume. 

"Međutim, određeni aspekti ovih normi mogu otvoriti prostor za potencijalne koruptivne rizike. Naime, iako član 127 taksativno nabraja bezbjednosne smetnje, završna formulacija kojom se predviđa da „postoje druge okolnosti koje lice čine nedostojnim za rad u policijskom zvanju" ostaje nedovoljno precizna. Takva otvorena norma omogućava široko diskreciono tumačenje, što može dovesti do neujednačene i subjektivne primjene u postupku bezbjednosnih provjera. U tom kontekstu, postoji rizik da se kandidati favorizuju ili eliminišu na osnovu ličnih, političkih ili drugih neformalnih kriterijuma, umjesto isključivo na osnovu objektivno utvrđenih uslova. Nedostatak jasnih smjernica i transparentnih procedura dodatno može otežati kontrolu zakonitosti i pravičnosti odlučivanja, posebno imajući u vidu da konačnu odluku o zasnivanju radnog odnosa donosi ministar", navodi se u mišljenju ASK.

Analiza je, navode iz ASK, pokazala da odredbe koje uređuju sprovođenje bezbjednosnih provjera, kao i eventualne odluke о prestanku radnog odnosa policijskih službenika, moraju biti precizno normirane kako bi se obezbijedila puna predvidljivost i pravna sigurnost, uključujući garantovanje djelotvorne sudske zaštite, pravo na obrazloženu odluku i mogućnost da se odbrana zasniva na relevantnim i dostupnim informacijama.

Međutim, ističe se u mišljenju ASK, važeći zakon ove standarde ne ispunjava u dovoljnoj mjeri. 

"Postojeće normativno rješenje karakteriše visok stepen koncentracije ovlašćenja u rukama ministra, koji istovremeno obrazuje Komisiju za provjeru bezbjednosnih smetnji, imenuje njene članove, kao i posebnu komisiju za provjeru tih članova. Takva koncentracija ovlašćenja stvara izražen rizik od političkog ili ličnog uticaja, čime se može ugroziti nezavisnost i objektivnost rada komisija", navodi se u mišljenju ASK.

Takođe, preporuke GRECO, Group of States against Corruption (Grupa država za borbu protiv korupcije), navode iz ASK, naglašavaju potrebu da policijski službenici budu podvrgnuti provjerama integriteta prije imenovanja i unapređenja, kao periodično tokom karijere, u skladu sa jasno definisanim procedurama koje su dostupne i poznate kandidatima. 

Kod članova 133, 133a, 133b i 133v iz ASK preporučuju preciznije normiranje diskrecionih ovlašćenja ministra kroz uvođenje jasnih, objektivnih i transparentnih kriterijuma za izbor kandidata i pokretanje posebnih postupaka zapošljavanja.

ASK je mišljenja da je neophodno propisati obavezno javno objavljivanje obrazloženja odluka, ojačati ulogu nezavisnih komisija u postupku selekcije i uspostaviti dodatne mehanizme spoljnog nadzora kako bi se smanjio rizik od političkog uticaja, arbitrarnosti i korupcije.

U članu 139 Zakona, Agencija preporučuje uspostavljanje standardizovanih indikatora ocjene rada policijskih službenika i obavezno obrazlaganje datih ocjena, radi smanjenja subjektivnosti i mogućnosti favorizovanja u postupku ocjenjivanja.

ASK je ukazala i na potrebu preciziranja kriterijuma iz člana 162 Zakona, uz jasnije definisanje pojmova podložnih diskrecionom tumačenju i jačanje nezavisnosti Komisije koja odlučuje u tim postupcima.

Prema preporukama ASK-a, potrebno je obezbijediti pravo policijskih službenika na obrazloženu odluku i djelotvornu pravnu zaštitu, kao i uvesti mehanizme kontrole opravdanosti pokretanja postupaka i transparentnosti u korišćenju podataka i donošenju odluka.

Značajne preporuke odnose se i na članove 206 i 207 Zakona, koji uređuju javne nabavke.

ASK smatra da je potrebno uskladiti ove odredbe sa osnovnim principima Zakona o javnim nabavkama, posebno u dijelu transparentnosti, konkurentnosti i kontrole nad izuzecima od redovnih procedura.

Iako priroda pojedinih policijskih poslova može zahtijevati povjerljive postupke nabavki, Agencija ističe da je neophodno propisati obavezne naknadne kontrole i revizije od strane nadležnih organa, kao i jasne interne procedure evidencije i opravdanja troškova.

Na taj način bi se, kako navode iz ASK-a, obezbijedilo da izuzeci od primjene Zakona o javnim nabavkama ne postanu prostor za zloupotrebe i netransparentno trošenje budžetskih sredstava.

Agencija je dodatno preporučila preispitivanje člana 214a Zakona radi njegovog potpunog usklađivanja sa Ustavom Crne Gore i načelom zakonitosti, posebno u dijelu zabrane retroaktivne primjene nepovoljnijih propisa.

U zaključku se navodi da ASK preporučuje razmatranje izmjena navedenih članova radi otklanjanja normativnih koruptivnih rizika i usklađivanja zakona sa domaćim zakonodavstvom, preporukama Evropske komisije, GRECO-a i relevantnim međunarodnim standardima.