Sudski i Tužilački savjet – ista moć, različita pravila izbora

Svaki izborni proces, bilo da je neposredan ili se sprovodi u parlamentu, počiva na pravilima izborne matematike. Volja građana iskazuje se kroz poslaničke mandate, dok poslanici dalje biraju nosioce drugih državnih funkcija, većinama koje zavise od prirode i značaja tih funkcija.

To je uobičajena i nesporna praksa - sve dok se ne uoče nelogičnosti koje proizvode različite većine za izbor članova Sudskog i Tužilačkog savjeta iz reda uglednih pravnika. Jer tu prestaje da važi Radbruhova misao o povezanosti prava i matematike putem logike, ali i osnovna pravnička maksima da je temelj pravičnosti jednako postupanje u jednakim situacijama.

Naime, za izbor uglednih pravnika u Sudski savjet potrebna je kvalifikovana većina: dvotrećinska (54 poslanika) u prvom krugu i tropetinska (49), kao deblokirajući mehanizam, u drugom. Nasuprot tome, članovi Tužilačkog savjeta biraju se prostom većinom prisutnih poslanika koji obezbjeđuju kvorum. To znači da je minimalni broj glasova potreban za izbor članova ova dva tijela u odnosu 49, za Sudski savjet, prema 21, za Tužilački savjet.

U tom odnosu, logika i pravičnost gube svoje značenje. Potvrdu daje i nedavni izbor člana Tužilačkog savjeta sa svega 30 glasova. Takav izbor jeste legalan, ali nije legitiman, osim ako se ne prihvati stav da je „tužilačka vlada“ manje važna od „sudske vlade“.

Pored toga, ovakva razlika ne može se opravdati ni pretpostavkom da je izbor sudija složeniji i (ili) odgovorniji od izbora tužilaca, pa da, samim tim, izbor onih koji biraju tužioce treba da bude manje zahtjevan.

Takva nekonzistentnost nema uporište ni u nadležnostima ova dva tijela. I Tužilački i Sudski savjet biraju i razrješavaju tužioce/sudije, predlažu Vladi iznos sredstava za rad tužilaštava/sudova, odlučuju o disciplinskoj odgovornosti tužilaca/sudija, razmatraju pritužbe, daju mišljenja o nespojivosti obavljanja određenih poslova, kao i o nacrtima propisa koji se odnose na sudstvo, odnosno tužilaštvo. Priroda, obim i sadržaj njihovih nadležnosti su, dakle, suštinski slični.

Opravdanje za različit pristup ne može biti ni to što se u Ustavu utvrđuje da je sudstvo nezavisno, a da je tužilaštvo jedinstven i samostalan državni organ. Tijela Savjeta Evrope, kao ključni standard u izgradnji sistema zasnovanog na vladavini prava, insistiraju na visokom stepenu nezavisnosti tužilaštva. Konsultativno vijeće evropskih tužilaca u Mišljenju br. 16 (2021) jasno naglašava da nezavisnost tužilaštva treba da bude garantovana na najvišem mogućem nivou i „slična onoj koja postoji kod sudija“.

U našem sistemu to nije slučaj. Autonomija tužilaštva počinje već od načina na koji se biraju članovi Tužilačkog savjeta, odnosno od načina na koji se biraju oni koji tužioce biraju. Minimalna većina za njihov izbor nije adekvatan normativni odgovor na ove evropske standarde, niti na preporuke Venecijanske komisije da se sastav i način izbora Tužilačkog savjeta urede Ustavom.

Odsustvo takvog rješenja u praksi nije samo pravno pitanje, već i pokazatelj političke volje. Vlast ovo pitanje nikada nije problematizovala, dok je opozicija kontinuirano ukazivala na nedosljednost postojećeg modela. Rasprava je dodatno zaoštrena tokom parlamentarnog razmatranja godišnjeg izvještaja o radu tužilaštva, gdje su se mogle prepoznati ambicije za politički uticaj na tužilačku organizaciju, umjesto suštinskog nadzora nad radom.

Sve navedeno vodi preporuci: članove Tužilačkog savjeta treba birati istom kvalifikovanom većinom kao i članove Sudskog savjeta, i to kroz ustavnu normu. Time bi se spriječilo da bilo koja buduća većina zakonodavnim putem ponovo uvede rješenje “obične većine”.

Takav pristup imao bi najmanje dva pozitivna efekta: otvorio bi prostor za širi politički dijalog vlasti i opozicije i podstakao veću konkurentnost, odnosno veći broj kandidata prilikom izbora članova Tužilačkog savjeta.

U postupku ustavnih promjena, koje su u našoj političkoj zbilji, nažalost, često svedene na identitetska pitanja, neophodno je usvojiti i amandmane koji se tiču pravosuđa. Prvi bi podrazumijevao brisanje odredbe o članstvu ministra pravde u Sudskom savjetu, oko čega postoji široka saglasnost. Drugi bi uveo kvalifikovanu većinu za izbor uglednih pravnika u Tužilački savjet, oko čega tek treba izgrađivati saglasje. Uostalom, međunarodni standardi upravo tome i služe – da uspostave pravila koja uređuju sistem tako da svaki njegov segment ima puni legitimitet.